Orpea, Covid-19, Benalla... Mais, au fait, comment fonctionnent les commissions d'enquête ?

«Commission Benalla », Covid-19, cabinets conseils ou encore en lien avec la petite dernière, l'affaire Orpea. Les commissions d’enquête se sont succédé ces dernières années au Parlement, comme autant de tribunaux de la République chargés de lever le voile sur des scandales. Leurs auditions, celles d’Alexandre Benalla, de Vincent Bolloré ou du cabinet McKinsey, sont parfois très médiatisées. Puis le travail législatif retombe dans l'anonymat, jusqu'à la parution d'un rapport des semaines plus tard. Au Sénat, une commission d’enquête sur « le contrôle » des Ehpad devrait être créée. Dans le viseur, Orpea, dans la tourmente depuis la parution du livre-enquête Les Fossoyeurs, qui révèle comment les Ehpad du groupe maltraitent certains de leurs résidents.

Mais ne confondez pas cette commission d’enquête avec la commission des Affaires sociales de l’Assemblée nationale, qui a déjà interrogé, mercredi 2 février, le nouveau PDG du groupe Orpea, Philippe Charrier. Alors qu’est-ce qu’une commission d’enquête et à quoi sert-elle ? 20 Minutes vous éclaire avec le soutien de la spécialiste en droit public, Dorothée Reignier.

C’est quoi une commission d’enquête ?

Il s’agit d’un groupe de parlementaires chargé de faire la lumière sur une affaire publique. Si elles existent déjà avant, c’est l’ordonnance du 17 novembre 1958 qui leur donne vie sous la Ve République, avec un fort encadrement. La première limite apportée est celle de leur durée de vie, six mois maximum. Leur création est également encadrée : si « l’initiative d’un seul parlementaire peut suffire à la déclencher », indique Dorothée Reignier, maîtresse de conférences en droit public à Sciences Po Lille, le dépôt de la demande doit bien exposer les objets de l’enquête et être examinée par la commission permanente compétente (la Commission des Affaires sociales pour l’affaire Orpea).

Détail important dans ce cas, c’est la commission permanente au Sénat qui « a demandé à se constituer en commission d’enquête » mardi, estimant que la gravité des faits nécessitait « des pouvoirs d’enquête qu’elle n’a pas d’habitude ».

Enfin, elles sont composées à la proportionnelle des groupes, « ce qui veut dire que la majorité y est majoritaire », précise Dorothée Reignier. A l’Assemblée nationale, elles seront donc dominées par LREM, et composées de 30 députés maximum, contre 23 sénateurs à majorité LR au Sénat. Car les commissions ne « mélangent » pas les élus des deux assemblées.

Au fil du temps, le droit de ces commissions d’enquête s’est renforcé. Ainsi, « le poste de rapporteur ou de président revient de droit à un membre de l’opposition ou d’un groupe minoritaire », souligne la chercheuse. Soit le groupe qui a demandé la création de la commission, par « droit de tirage », une procédure créée en 1988 « pour s’assurer que l’opposition ait la possibilité » de mener une enquête sur l’action du gouvernement. Utile lorsque les deux chambres ont la même couleur.

A quoi sert une commission d’enquête ?

« Consacrées par la Constitution depuis 2008 », les commissions d’enquête se rattachent « à la mission de contrôle et d’évaluation » du Parlement, explique Dorothée Reignier. L’objet de ces commissions doit porter sur des « faits précis », comme pour l’affaire Orpea, ou sur « la gestion de services publics ou d’entreprises nationales ». Mais elles doivent respecter le principe de séparation des pouvoirs : créer une commission d’enquête sur « l’action du président de la République » est impossible, mais sur celle du gouvernement oui, détaille l’universitaire lilloise.

Idem pour l’indépendance de la Justice. Le garde des Sceaux est d’ailleurs averti de toute création d’une commission d’enquête, et elles ne doivent pas porter sur des faits faisant déjà l’objet de poursuites judiciaires. Le meilleur exemple est celui « de la commission dite Benalla, mais qui portait en réalité sur les dysfonctionnements du cabinet de l’Elysée ayant permis les évènements de la Contrescarpe », image Dorothée Reignier.

Le rapporteur a néanmoins la possibilité d’enquêter « sur place », en « se rendant là où les faits ont eu lieu », et « sur pièce », en se faisant communiquer tous les documents jugés nécessaires, en plus des auditions médiatisées. Tout refus peut d’ailleurs donner lieu à une demande d’ouverture de poursuite judiciaire, et être puni de deux ans de prison et 7.500 euros d’amende, et jusqu’à cinq ans de prison et 75.000 euros d’amende pour « faux témoignage ».

A l’issue des six mois d’enquête, le rapporteur doit, comme son nom l’indique, « rédiger un rapport dont l’objectif est de lister les dysfonctionnements » constatés, et formuler « des préconisations pour adapter la loi », afin que « l’arsenal législatif s’adapte à une situation » qui n’était pas prévue. Dans un délai de six mois passé ce rapport, un membre de la commission permanente chargée du dossier (toujours la Commission des Affaires sociales pour l’exemple Orpea) doit « vérifier si le gouvernement s’est saisi du projet ou non » et suivre l’avancée d’une éventuelle proposition de loi. L’exemple le plus marquant pour Dorothée Reignier est « la commission de l’ affaire d’Outreau, qui a fait évoluer l’information des magistrats pour éviter un nouveau scandale ».

Pourquoi les commissions d’enquête se multiplient-elles ?

L’explication est « politique », selon Dorothée Reignier. La majorité des commissions d’enquête sont créées au Sénat, dominé par Les Républicains. Ce sera encore le cas de la commission Orpea, mais aussi sur l’affaire Benalla, sur la gestion de l’épidémie de Covid-19 ou sur l’influence (et le coût) des cabinets de conseils sur les politiques publiques. « C’est le moyen pour le Sénat de mettre l’accent sur les dysfonctionnements que le gouvernement n’a pas gérés », insiste-t-elle.

La spécialiste de droit public évoque même « une arme politique pour justifier l’existence du Sénat », qui a l’avantage d’être une Chambre permanente, avec une continuité. Tout le contraire de l’Assemblée, acquise à la majorité présidentielle et qui n’a plus le droit, étant dans la dernière session avant l'élection présidentielle, de créer une commission par « droit de tirage ».